Quindi l’OMT poteva divergere dal pareggio, ma doveva essere tale da garantire, in presenza di normali fluttuazioni cicliche, un adeguato margine di sicurezza rispetto alla soglia stabilita; dunque era ammissibile un deficit strutturale fino all’1% (o allo 0,5%) del PIL potenziale. [3]
Con la riforma del 2011, il «Six pack», era stato stabilito il percorso di avvicinamento all’OMT: i Paesi membri che ancora non registravano un saldo di bilancio strutturale corrispondente all’OMT dovevano garantire un miglioramento annuo del saldo strutturale di almeno lo 0,5% del PIL, tenendo comunque conto delle condizioni economiche favorevoli o sfavorevoli. Per gli Stati con un livello di indebitamento superiore al 60% del PIL, era richiesto un miglioramento annuo del saldo strutturale superiore allo 0,5% del PIL, per poter raggiungere l'OMT.
La regola della spesa
Il «Six pack» aveva introdotto la regola della spesa per evitare comportamenti fiscali non virtuosi nei Paesi membri.
- Per gli Stati che avessero raggiunto l'OMT, la spesa pubblica non sarebbe potuta crescere più del PIL potenziale a medio termine (circa 10 anni).
- Per quelli che non avessero raggiunto l'OMT, la spesa pubblica sarebbe dovuta crescere meno del PIL potenziale e contribuire a migliorare il saldo strutturale di almeno lo 0,5% del PIL all'anno (meno in caso di recessione).
Questa regola era particolarmente rilevante in recessione, poiché limitava la possibilità dei governi di aumentare la spesa pubblica, persino quella per investimenti, dotate di un maggiore effetto espansivo.
La regola del debito e la Procedura per disavanzi eccessivi (PDE)
La regola sul disavanzo non viene violata se il disavanzo pubblico, previsto e/o effettivo, non superi il 3% del PIL. Nel caso in cui uno di questi valori superi tale soglia, la Commissione valuta se il rapporto disavanzo/PIL abbia registrato una riduzione sostanziale e continua, avvicinandosi al valore di riferimento. Inoltre, è ammesso un superamento temporaneo del target, purché rimanga vicino al valore di riferimento, in presenza di circostanze eccezionali. Per «circostanze eccezionali» si intende un evento straordinario, al di fuori del controllo dello Stato membro, con significative conseguenze sulla situazione finanziaria pubblica, od una grave recessione economica. Il superamento del valore di riferimento viene considerato temporaneo se, secondo le proiezioni di bilancio della Commissione, il disavanzo dovesse scendere nuovamente al di sotto del 3% del PIL una volta cessato l'evento eccezionale o la recessione economica.
Poiché tale disposizione è prevista dall'articolo 126 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) e, come già specificato, i trattati non sono stati modificati dalle riforme del PSC, la regola rimane tuttora in vigore.
Anche lo scostamento dall’OMT poteva essere motivo di apertura della PDE, tuttavia, i fattori e le condizioni che potevano giustificare, un’autorizzazione a discostarsi dagli obiettivi programmatici dell’OMT erano, in sostanza, gli stessi che possono giustificare un’eccedenza del disavanzo nominale rispetto ai parametri di Maastricht.
I trattati stabiliscono inoltre che il criterio del debito sia soddisfatto qualora il debito pubblico lordo non superi il 60% del PIL, a meno che il rapporto non si stia riducendo in «misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con un ritmo adeguato» [4].
Quindi il divieto di eccesso potrebbe essere applicato non solo alla regola del disavanzo, ma anche alla regola del debito in modo indipendente. Ciò significa che uno Stato potrebbe essere soggetto a procedura di infrazione anche se il suo debito pubblico superasse il 60% del PIL, senza necessariamente avere un disavanzo eccessivo. Tuttavia, finora, non è mai stata aperta una procedura contro i disavanzi eccessivi basata esclusivamente sulla regola del debito, addirittura, fino al 2011, non esisteva una regola operativa che lo permettesse, poiché non era stabilito il significato di «riduzione in misura sufficiente», riferita al rapporto debito/PIL [4]. Il Six Pack (2011), stabilì che, nel caso del debito, la procedura potesse essere avviataqualoraildebito pubblico di uno Stato membro superasse il 60% del PILe l'obiettivo annuale di riduzione di 1/20 (cioè del 5%) del debito superiore alla soglia del 60%non fosse stato conseguito nel corso degli ultimi tre anni.
Quindi di per sé non è sufficiente, ancora oggi, che lo stock di debito pubblico sia superiore al 60% del PIL o che il deficit superi il 3% del PIL per far innescare la procedura contro i disavanzi eccessivi.
Modifiche introdotte dal nuovo Patto di Stabilità e Crescita (2024)
Il Patto di Stabilità e Crescita, istituito nel 1997, ha subito nel tempo diverse modifiche per adattarsi alle mutevoli condizioni economiche ed alle nuove sfide. L'ultima revisione è entrata in vigore il 30 aprile 2024, al termine di un lungo processo avviato nel novembre 2022, quando la Commissione europea propose una riforma volta ad adeguare il PSC al contesto economico post-pandemico.
Il regolamento sulla procedura per i disavanzi eccessivi ha subito solo modifiche minori: le norme sul disavanzo rimangono le stesse, anche se le sanzioni sono state inasprite. La decisione sull'esistenza (o rischio futuro) di un disavanzo eccessivo resta comunque una scelta politica del Consiglio, ma con un maggiore automatismo e minore discrezionalità rispetto a prima.
La modifica più significativa ha riguardato il «braccio preventivo». Il nuovo regolamento (UE) 2024/1263 ha abrogato il regolamento precedente (CE) n. 1466/97 e le successive modifiche. Vale la pena ricordare che le regole del «braccio preventivo» non si applicano agli Stati soggetti alla procedura per disavanzi eccessivi fino alla prevista chiusura della stessa.
Nell’ambito del braccio preventivo, ogni Stato membro deve presentare un Piano strutturale di bilancio nazionale a medio termine (PSB), della durata di 4 o 5 anni. Il Piano è unico e sostituisce sia i Programmi nazionali di riforma (PNR) che i Programmi nazionali di stabilità (PNS); quest’ultimo indicava la strategia di bilancio per raggiungere l’OMT. Il PSB definisce il percorso di aggiustamento fiscale, cioè l’andamento previsto della spesa netta, e le riforme strutturali e gli investimenti pubblici prioritari dello Stato membro. Il percorso di aggiustamento di bilancio è definito sulla base della traiettoria di riferimento, che è basata sull’analisi di sostenibilità del debito (DSA), ed è comunicata dalla Commissione Europea ai Paesi che non rispettino i parametri di Maastricht.
Lo Stato membro può richiedere una proroga del periodo di aggiustamento fino a un massimo di tre anni, portando la durata totale della traiettoria di riferimento a sette anni. Questa richiesta di proroga, che consentirebbe la riduzione della correzione annua, è consentita in ragione di un idoneo programma di investimenti e riforme: ad esempio, per questo primo ciclo di sorveglianza, può far riferimento al PNRR.
La regola del deficit e la regola della spesa
Nel contesto della riforma del 2024, si assiste ad un cambiamento significativo nell'approccio alla governance economica europea. Il focus si sposta dal saldo strutturale annuale, che costituiva in precedenza il fulcro del PSC e della regola dell'OMT, al controllo della spesa netta lungo un percorso pluriennale. Risulterebbe quindi superato il criterio dell’OMT. Il vantaggio sta nel fatto che la spesa primaria assuma ora la valenza di grandezza specifica, direttamente osservabile e controllabile dal Governo.
La traiettoria di riferimento comunicata dalla Commissione, punta a ridurre il disavanzo pubblico al di sotto del 3% del PIL durante il periodo di aggiustamento (da 4 a 7 anni) ed a mantenerlo a tale livello nel medio termine. A tal fine, si prevede il raggiungimento di un margine di resilienza, in termini strutturali, dell'1,5% del PIL. Per il raggiungimento di tale obiettivo, il miglioramento annuo del saldo primario strutturale [5] deve essere dello 0,4% del PIL, riducibile allo 0,25% nel caso di una proroga del periodo di aggiustamento fino a sette anni.
La regola del debito
Il nuovo Pattoha rimosso l’obbligo di riduzione del debito fino al 60% del Pil in 20 anni, considerato troppo stringente: ad esempio, l’Italia, con un debito che supera i 2.900 miliardi di euro nel 2024, dovrebbe ridurlo ogni anno di 60-80 miliardi di euro (ipotizzando una crescita del PIL praticamente nulla o vicina all’1%). Ma ciò risulterebbe praticamente impossibile, dato che da trent’anni l’Italia adotta politiche fiscali restrittive, costretta a fare avanzi primari, per un ammontare medio di 32 miliardi all’anno, per cercare di contenere il deficit al di sotto del 3%, a causa di un costo del debito medio annuo di 80 miliardi, considerando lo stesso arco temporale [6].
Il nuovo PSC prevede che i Paesi con un debito superiore al target debbano seguire un piano di spesa netta che conduca il rapporto debito/PIL al di sotto del valore target.Oppure, qualora questo traguardo non fosse raggiungibile nel tempo stabilito (che può variare da 4 a 7 anni), si dovrà dimostrare che il rapporto debito/PIL sia stato avviato su unatraiettoria di costante diminuzione, che porterà negli anni il debito al di sotto del valore di riferimento.
La traiettoria di riferimento richiede una riduzione media annua del rapporto debito/PIL di:
- un punto percentuale del PIL per i Paesi con un debito superiore al 90%,
- 0,5 punti percentuali del PIL per i Paesi con un debito tra il 60% e il 90%.
Dunque, il rapporto il debito pubblico/PIL si sta «riducendo in misura sufficiente» e si «sta avvicinando al valore di riferimento con un ritmo adeguato», se lo Stato membro interessato rispetti il proprio percorso della spesa netta stabilito dal Consiglio.
Altrimenti, se il Paese già rispetti il requisito, il rapporto debito/PIL dovrà mantenersi ad un livello prudentemente inferiore al 60% nel medio termine.
L’apertura della procedura per deficit eccessivi
Qualora il deficit di un Paese superi il 3% del PIL, la procedura verrebbe aperta ed il Consiglio dell'Unione Europea imporrebbe una correzione del deficit strutturale di almeno lo 0,5% del PIL all'anno fino a quando il disavanzo non rientri sotto il valore di riferimento. Questa regola è sostanzialmente rimasta invariata rispetto alla vecchia versione del Patto ed è stata voluta fortemente dai «Paesi frugali».
La nuova riforma non introduce sanzioni specifiche per scostamenti ingiustificati dal percorso di spesa; l’unica misura resta l’apertura della procedura di infrazione per deficit eccessivo. Tale procedura viene avviata anche quando il debito pubblico di uno Stato membro superi il 60% del PIL ed il saldo di bilancio nominale non risulti prossimo al pareggio (ovvero con un deficit superiore allo 0,5% del PIL), e se vi sia una deviazione significativa nel controllo della spesa superiore allo 0,3% del PIL annuo o cumulativamente superiore allo 0,6% negli anni, cioè se il Paese non rispetti il proprio percorso di spesa netta.
Nel valutare la situazione di un Paese, la Commissione deve tenere conto di vari fattori, oltre ai meri parametri numerici, tra cui, se lo Stato membro stia rispettando il proprio percorso della spesa netta. Tuttavia, prima della riforma del 2024, la normativa europea era più complessa e la Commissione Europea godeva di un maggiore margine di discrezionalità nella valutazione dei singoli casi, risultando ancora meno vincolata ai parametri numerici del debito e del deficit. La flessibilità della Commissione non sarebbe potuta essere completamente superata in quanto prevista dal TFUE; non sarebbe quindi possibile automatizzare completamente l’avvio della PDE senza prima modificare il Trattato.
Perché è stato modificato il Patto di Stabilità e Crescita?
Il Patto è stato modificato per diverse ragioni: adattarsi alle crescenti disparità economiche tra gli Stati membri dell'Unione Europea ed affrontare le gravi conseguenze della pandemia di COVID-19, che ha provocato un aumento significativo del debito pubblico e privato.
In passato, la complessità del PSC ha permesso agli Stati membri di focalizzarsi sugli indicatori più convenienti in determinati momenti, spesso a scapito di una gestione sana e coerente delle finanze pubbliche. Di conseguenza, il rispetto delle regole è stato limitato, al punto che molti Paesi non hanno mai raggiunto l'OMT.
La riforma riconosce inoltre l'importanza della crescita economica e degli investimenti pubblici, consentendo deviazioni dai percorsi di aggiustamento in caso di riforme strutturali od investimenti significativi, una possibilità precedentemente molto limitata a causa delle stringenti regole sulla spesa.
Il nuovo quadro di governance economica introduce maggiore flessibilità, consentendo agli Stati membri di definire percorsi di aggiustamento di bilancio più personalizzati ed adeguati alle loro condizioni economiche specifiche. In passato, l'OMT era «personalizzabile», ma entro margini molto ristretti. Ora, il nuovo Patto prevede che la Commissione Europea valuti la sostenibilità del debito di ciascun Paese e definisca percorsi di spesa primaria netta su misura. Ciò dovrebbe permettere ai governi di evitare misure procicliche dettate da regole rigide ed uniformi, e di adottare politiche di bilancio più efficaci e sostenibili.
La Commissione Europea ha riconosciuto come il precedente modello di governance economica, basato sul saldo strutturale annuale, ostacolasse l'adozione di politiche di bilancio anticicliche, favorendo invece politiche procicliche. Sebbene il saldo strutturale fosse concepito per isolare gli effetti temporanei del ciclo economico, stime imprecise del PIL potenziale e pressioni delle regole di bilancio hanno spinto i governi ad intraprendere politiche restrittive durante le recessioni, aggravando le crisi economiche.
Secondo il vecchio Patto, i Paesi che non avessero raggiunto l'OMT avrebbero dovuto limitare la crescita della spesa pubblica e migliorare il saldo strutturale, anche durante le recessioni, quando queste misure risultavano controproducenti. La necessità di ridurre il debito anche nelle fasi di contrazione economica ha portato ad un eccesso di austerità, impedendo manovre espansive, come avvenuto durante la crisi del 2011. Nel 2020, la sospensione del Patto tramite la clausola GEC ha tuttavia evitato simili restrizioni, ma ha anche permesso all’Italia di adottare misure scellerate come il Superbonus.
Nelle fasi di crescita economica, gli Stati non hanno inoltre ricostituito adeguate riserve di bilancio, allentando la prudenza fiscale ed aumentando l'indebitamento, riducendo la loro capacità di fronteggiare futuri shock economici.
A riprova di questo si può osservare il seguente grafico:
