Il Consiglio dell'Unione Europea: presidente, composizione e ruoli

Nel presente articolo prenderemo in esame il Consiglio dell’Unione Europea che, nonostante sia spesso considerato una delle istituzioni meno trasparenti dell’Unione Europea, riveste un ruolo cruciale nel processo decisionale dell’UE.

È doveroso iniziare con una piccola premessa terminologica perché non esiste un solo Consiglio e si potrebbe fare confusione.
Occorre infatti differenziare il Consiglio dell’Unione Europea (che sarà oggetto di analisi del presente articolo) dal Consiglio Europeo (il quale è comunque strettamente collegato al Consiglio ed integrato ad esso) e dal Consiglio d’Europa (che non è un’istituzione dell’Unione Europea ma rappresenta la principale organizzazione di difesa dei diritti umani e che, attualmente, è composto da 46 Stati membri).

Cenni storici

Così come l’Unione Europea, anche tutte le sue istituzioni sono il risultato di quella che Karl Popper definiva “ingegneria sociale gradualistica”. Infatti, come sostenne Soros, gli stessi padri fondatori erano ben consapevoli che il raggiungimento dell’ideale “Europa” era possibile raggiungerlo solo attraverso unprocesso graduale, formato da traguardi e scadenze limitati, che si sarebbero inevitabilmente modificati ed evoluti nel corso del tempo. Questo processo è ancora oggi in evoluzione sia per l’Unione Europea che, ovviamente, per tutti i suoi organi, tra i quali c’è anche il Consiglio dell’Unione Europea, che rappresenta il tema principale del presente articolo.

Il Consiglio dell’Unione Europea nasce come Consiglio Speciale nel 1958 ed è composto inizialmente dai soli ministri degli Stati membri fondatori (mentre oggi a comporlo sono i ministri di ciascuno degli Stati membri). In particolare, il Consiglio viene attivato dai ministri dell’economia che, come facilmente intuibile, rivestono all’interno dell’Unione Europea uno dei ruoli più importanti (se non il più importante) considerando che l’Unione Europea (dapprima CECA, poi CEE e oggi UE) nasce sul fondamento di integrare le economie e renderle maggiormente coese all’interno dei confini dei Paesi fondatori.
Successivamente (1967-1971) viene trasformato in Consiglio delle Comunità Europee e diventa una sorta di Consiglio Unico; questo si verifica nel momento in cui c’è l’accorpamento tra le varie entità europee, proprio in previsione di una maggiore integrazione tra i Paesi membri. Nel 1993, infine, viene definitivamente adottata la dicitura attuale ovvero Consiglio dell’Unione Europea. Come già specificato in premessa, è assolutamente importante comprendere che non esiste un solo Consiglio, ma occorre differenziare il Consiglio dell'Unione Europea - o semplicemente Consiglio o Consilium a seguito del Trattato di Lisbona - da un altro organo detto Consiglio dell’UE, il quale è strettamente collegato al Consiglio vero e proprio e integrato ad esso, nonché funzionale all’Unione Europea ma non è esattamente il Consiglio dell’Unione Europea (rectius, Consilium).

Ricapitolando, al fine di non confonderci con la terminologia, esiste il Consiglio dell’Unione Europea, il Consiglio europeo che è un organo della stessa UE e il Consiglio d’Europa che non è un’istituzione dell’Unione Europea e rappresenta la principale organizzazione di difesa dei diritti umani, composto attualmente da 46 Stati membri.

Cos'è

Il Consiglio dell’Unione Europea è un’istituzione che rappresenta i governi degli Stati membri ed è composto da un ministro competente per Stato e si riunisce, di norma, quattro volte l’anno, al fine di poter definire le priorità e gli orientamenti politici.
Essendo una rappresentazione dei governi di ciascuno Stato membro, è evidente che all’interno del Consiglio dell’Unione Europea vi sia una componente politica molto forte, che ovviamente rispecchia l’andamento delle elezioni all’interno degli Stati membri.
Nonostante questa componente politica molto forte, risulta essere presente anche una componente tecnocratica importante. Con riferimento alla componente tecnocratica, che in linea teorica dovrebbe possedere una certa imparzialità, nella realtà risulta anch’essa influenzata dalla politica interna di ciascun Paese membro tant’è che le iniziative, nonché le decisioni che vengono adottate, sono fortemente condizionate (com’è giusto che sia, probabilmente) dalla politica di ciascun Paese membro.

Composizione

Il Consiglio dell’Unione Europea, così come strettamente inteso, è un’entità giuridica unica che non ha membri permanenti e che si riunisce in dieci “formazioni” a seconda dell’argomento trattato che agiscono come un unico organo, ad eccezione della Formazione Affari generali (coordinamento) e Affari esteri.
Le dieci “formazioni” in particolare, sono:

• affari generali: coordina le preparazioni dei vari Consigli e le politiche generali dell'UE;
• affari esteri: gestisce le relazioni esterne dell'UE, con la presenza e il supporto dell'Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza;
• economia e Finanza: Ecofin ed Eurogruppo, composto dai ministri delle finanze, si occupa delle politiche economiche e fiscali, nonché della regolamentazione finanziaria;
• giustizia e affari interni: affronta questioni relative alla giustizia, alla sicurezza e alle politiche migratorie;
• occupazione, politica sociale, sanità e consumatori: si occupa delle politiche del lavoro, della salute pubblica e dei diritti dei consumatori;
• competitività;
• trasporti, telecomunicazioni ed energia;
• agricoltura e pesca;
• ambiente;
• istruzione, gioventù e cultura.

Le formazioni si occupano delle questioni esclusive oppure condivise con gli Stati membri e, attualmente, si occupano di Affari generali e Affari esteri dell’Unione Europea (a tal proposito, è utile rammentare che nella suddivisione e nei rapporti esistenti tra Unione Europea e Stati membri, ci sono materie di esclusiva competenza dell’UE, materie di competenza condivisa tra Stati membri e UE, infine materie di esclusiva competenza degli Stati membri).

Ovviamente, però, poiché queste formazioni hanno competenze specifiche, possono cambiare durante gli anni, perché negli anni cambiano le priorità dell’Unione Europea.

Le formazioni, inoltre, essendo rappresentate dai ministri dei governi di ciascun Paese dell’UE, variano nel tempo, così come varia anche il Presidente. In questo caso, però, c’è da specificare che il Presidente varia ogni sei mesi e la presidenza spetta a ciascun Paese dell’UE, a rotazione.
Accanto al Consiglio, poi, per il corretto funzionamento ci si avvale di altri gruppi o istituzioni e, tra le più importanti, è doveroso menzionare due gruppi permanenti, ovvero il Coreper I (“parte prima”) e il Coreper II (“parte seconda”).
Sia il Coreper I che il Coreper II rappresentano i principali organi preparatori del Consiglio e sono composti dai rappresentanti permanenti aggiunti di ciascun Paese e presieduti dal rappresentante permanente del Paese che esercita anche la presidenza del Consiglio “Affari generali”.

Il Consiglio come unico organo

Una cosa davvero molto importante è che, anche se si è in presenza di più articolazioni all’interno del Consiglio dell’Unione Europea, tutte queste articolazioni, formazioni e gruppi permanenti compresi, devono agire come un unico organo.
Ad esempio, se nel consiglio si deve trattare un problema relativo all’Agricoltura e Pesca (che come abbiamo visto rappresenta una Formazione specifica), anche se i principali attori di quel consiglio specifico saranno i ministri competenti per Agricoltura e Pesca, tutte le decisioni saranno prese dal Consiglio inteso come unico organo, dunque non ci sarà una diretta attribuzione di responsabilità anche se ad avere un ruolo predominante sarà la Formazione relativa alla materia che viene trattate che, nella fattispecie, sarebbe quella di Agricoltura e Pesca.

Il concetto di Consiglio come unico organo ha una matrice strategica e politica importante, considerando che, probabilmente, ha l’obiettivo di evitare che ci siano quelle tensioni che si possono scatenare fra le diverse istanze che arrivano dagli Stati membri. Si ricordi, ad esempio, il caso ormai famoso della “crisi della sedia vuota”, che si verificò nel 1965 quando per difendere gli interessi nazionali, la Francia di Charles de Gaulle iniziò a disertare le riunioni della Comunità, e che fu superata solo attraverso il Compromesso di Lussemburgo (il quale stabilì che il principio dell’unanimità avrebbe sostituito il criterio del voto a maggioranza semplice, tutte le volte in cui sarebbero stati in gioco interessi rilevanti per uno degli Stati membri).

Funzioni del Consiglio e cooperazione Interistituzionale

Nell’immagine sopra riportata, vengono illustrati in modo schematico i rapporti tra le diverse istituzioni, ovvero: Consiglio Europeo, Commissione Europea, Parlamento Europeo e Consiglio dell’Unione Europea. Innanzitutto, c’è la Commissione Europea, istituzione deputata all’iniziativa legislativa e che, oltre a proporre il bilancio che rappresenta sicuramente l’atto più importante di una legislatura europea, elabora anche delle proposte legislative che trasmette al Consiglio e al Parlamento, che saranno a loro volta deputati alla votazione del suddetto bilancio e della maggior parti delle “leggi” europee.

La votazione può essere di quattro tipologie, ovvero:

• una votazione a maggioranza semplice su questioni procedurali, come ad esempio l’indicazione dell’ordine del giorno;
• una maggioranza qualificata su alcune materie specifiche; questa tipologia di maggioranza viene raggiunta quando è il 55% dei membri del Consiglio a votarla sempreché questo 55% costituisca almeno il 65% della popolazione dell’Unione Europea (in questo modo la minoranza cosiddetta di blocco è rappresentativa del 35% della popolazione);
• una ulteriore maggioranza qualificata in cui resta il principio del 65% della popolazione, ma in questo caso la maggioranza qualificata che deve essere raggiunta deve essere almeno pari al 72% +1 dei membri del Consiglio. Questo tipo di voto a maggioranza avviene su proposte che non arrivano dalla Commissione o dall’alto rappresentante per gli Affari Esteri;
• l’unanimità su questioni particolari (armonizzazione delle imposte, ambiente, politiche sociali, clausole di flessibilità o in caso di rilievi su proposte della Commissione).

Con particolare riferimento alla procedura di voto, si rende necessario effettuare un approfondimento, perché la condivisione del potere legislativo col Parlamento europeo, è sicuramente una delle più importanti responsabilità del Consiglio.

Procedura di voto

Come già detto, il primo passaggio è rappresentato dalla Commissione che trasmette una proposta di legge al Consiglio e al Parlamento. Il secondo passaggio è rappresentato dall’orientamento generale, ovvero il Consiglio si esprime in favore o meno della proposta, dando così il via libera all’iter di approvazione. Il terzo passaggio, invece, si verifica all’interno del Parlamento Europeo, il quale si esprime con voto favorevole o meno. In caso di voto favorevole da parte del Parlamento, la proposta viene trasmessa al Consiglio e ai “gruppi” (ovvero a quelle organizzazioni formate da rappresentanti dei governi).
Da qui, poi, le proposte passano nelle mani dei rappresentanti permanenti del Coreper per una valutazione tecnica e infine al Consiglio per una eventuale, ulteriore discussione.

A questo punto si possono verificare due ipotesi, chiamate Punto A e Punto B.

Punto A: la proposta viene adottata immediatamente e si verifica nel momento in cui la proposta viene adottata così come ricevuta dal Parlamento Europeo, dal parere dei gruppi e dal parere del Coreper.

Punto B: la proposta non viene adottata immediatamente perché richiede ulteriori discussioni che possono essere di natura tecnica ma che, il più delle volte, sono di natura strettamente politica.

Le decisioni, infine, vengono adottate con procedura pubblica e pubblicate sulla Gazzetta UfficialeEuropea ed anche nella sezione “documenti e pubblicazioni del Consiglio”.