#UE Le istituzioni: poteri e responsabilità
In questo articolo inizieremo a delineare l’assetto dell’Unione Europea e cercheremo di risolvere i diversi dubbi che solitamente sorgono a causa della complessità del suo aspetto istituzionale governativo. Successivamente, forniremo una panoramica dei ruoli, delle funzioni e delle ragioni di esistere delle singole istituzioni europee, riservandone un’analisi più dettagliata per articoli successivi.
Contesto e principi alla base dell’Unione
Per comprendere cosa sia l’Unione Europea dobbiamo rifarci alla sua storia partendo dal motivo per cui si è deciso di costituirla. Esistono vari proclami pubblicati durante la costituzione dell’Unione, ma uno particolarmente significativo è tratto dal Manifesto di Ventotene[1] dove ci viene indicata la ragione per la quale si è deciso di procedere con la costruzione Europea. E’ un passaggio che ci dice cosa non dovrebbe essere l’Unione Europea e per quale ragione ha senso la sua creazione. In esso si afferma:
"assurdo sarebbe il principio di non intervento secondo il quale ogni popolo dovrebbe essere lasciato di darsi il governo dispotico che meglio crede quasi che la Costituzione interna di ogni singolo stato non costituisse un interesse vitale per tutti gli altri paesi”
- (Spinelli, n.d.)
In questo passo viene esplicitata la volontà europea di integrazione e condivisione di certi principi fondamentali. Infatti se i singoli stati nazionali perseguissero i propri interessi in un'area geografica comune come quella Europea, avrebbero inevitabilmente un impatto sugli altri stati. È quindi essenziale garantire che tali interessi siano in armonia con l'obiettivo più ampio di pace e armonia all'interno dell'Unione Europea.
Possiamo affermare che tale obiettivo è stato realizzato in quanto l’Unione Europea è stata capace, attraverso la costruzione di meccanismi decisionali comuni, di codecisione e di solidarietà, di sterilizzare le tensioni anche quando il dibattito ha assunto contorni pesanti.
Quindi i principi alla base dell’Unione Europea sono stati scelti partendo dal presupposto che i bisogni di un singolo paese non possono andare a ledere gli interessi dell’intera comunità.
Che cos'è l'Unione Europea?
L’Unione Europea non è sicuramente uno stato. Infatti, non può essere considerata un’entità unitaria in quanto è una composizione di molti stati con interessi sovrani, che possono all’evenienza decidere di attenuarli per il bene comune. D’altro canto non è nemmeno una federazione, nonostante sia presente l’idea che con il tempo si possa arrivare ad una federazione di stati come gli Stati Uniti oppure la Svizzera.
In dottrina l’Unione Europea può essere ascritta come una sorta di Organizzazione Internazionale o se volete, sovranazionale anche se i due concetti non coincidono, infatti se da una parte la definizione di Weber ci dice che uno stato si caratterizza per l'uso legittimo ed esclusivo e monopolistico della forza all'interno di determinati confini, dall'altra parte certi elementi che si trovano nelle organizzazioni internazionali o sovranazionali (pensando all'onu) non possono essere sicuramente attribuite anche all'Unione Europea.
L’Unione Europea quindi è un ibrido fra una comunità di stati che decidono di fare un percorso comune dotandosi di regole comuni e un super stato non ancora completo. Non ha pari a livello internazionale in quanto è il primo esperimento di costruire uno stato sovranazionale attorno a dei principi comuni mantenendo specifiche prerogative relative agli stati nazionali come per esempio la mancanza di una lingua comune o di istituzioni comuni.
Trattato di Lisbona[2]
L’assetto attuale dell’Unione Europea è stato tracciato nel 2009 a Lisbona in quanto l’aspetto istituzionale derivante dalla Comunità Economica Europea, che aveva caratteristiche per favorire la circolazione delle merci, non riusciva a soddisfare le necessità che l'Unione Europea avesse una propria dignità politica e presenza di carattere istituzionale.
Questo trattato non istituisce regole definitive, infatti non possiamo parlare di costituzione in quanto il tentativo in questo senso è stato bocciato, ma sicuramente stabilizza l’aspetto istituzionale rispetto a quello che c’era prima.
L’impianto dell’Unione Europea non è quindi retto da una costituzione ma da vari accordi che possono essere soggetti a cambiamenti. Il trattato in vigore attualmente sostituisce quello precedente in materia del funzionamento dell’Unione Europea ed assegna nuovi compiti e una nuova giustificazione ad alcune figure che precedentemente erano legate al criterio di rotazione fra stati.
Per esempio, per dare stabilità politica, dignità e senso politico al Consiglio europeo si è deciso di far venire meno la rotazione nella presidenza, infatti il presidente ha un mandato conuna durata ben precisa di modo che abbia la possibilità di sviluppare delle politiche di indirizzo o di agenda setting.
Organi dell’Unione Europea [3]
Ogni organo dell’Unione Europea rappresenta gli stati, infatti tanto nella composizione del parlamento quanto nella composizione della commissione e del consiglio ci sono rappresentanti democraticamente eletti o indicati dagli stati nazionali. Questa forte componente democratica si confronta continuamente con altri organi burocratici e componenti dell’Unione in modo da cercare mediazioni attraverso la burocrazia.
Un altro elemento di novità portato dal trattato di Lisbona è il nuovo ruolo del parlamento europeo. Esso, che nella prima versione del trattato aveva dei poteri legislativi quasi assenti e una funzione di mera rappresentanza degli stati nazionali passa ad avere dei compiti di indirizzo e codecisione assieme al consiglio per alcune materie esclusive.
L’altro organo fondamentale che con il tempo ha assunto maggiore rilievo è la corte di giustizia europea e i suoi tribunali. Infatti, avendo rinunciato ad una espressa primazia del diritto comunitario, la corte di giustizia si è spesso trovata a pronunciarsi sui conflitti fra le normative nazionali ed europee; è stata quindi ribadita la primazia delle fonti normative europee.
Una delle novità più importanti è stata quella di aver dato una nuova veste alla figura del presidente del consiglio. Prima del trattato, questa carica era soggetta a rotazione, il che significava che il presidente aveva un tempo limitato per stabilire i suoi criteri di indirizzo. Eliminando la rotazione e fissando un mandato specifico per il presidente del Consiglio europeo, si è voluto garantire una maggiore continuità e stabilità nelle politiche che devono essere sviluppate. In sostanza, questa modifica ha permesso di stabilire un punto fermo e chiaro nel modo in cui vengono condotte le politiche all'interno dell'Unione europea.
Il Consiglio europeo rappresenta un organo ibrido di fondamentale importanza istituzionale. Quando si riunisce, il Presidente del Consiglio convoca la riunione e facilita incontri informali finalizzati alla mediazione. Durante tali incontri, il Presidente del Consiglio si impegna a permettere a ciascun Ministro di esprimersi, facilitando così il raggiungimento di un consenso necessario per l'adozione delle decisioni.
Il Consiglio europeo fa agenda setting, ovvero decide l’ordine del giorno e i temi più rilevanti che devono essere trattati. E’ un organo che ha delle funzioni sovrapponibili a quelle che nell’ordinamento italiano vengono attribuite al parlamento europeo. Una novità del trattato è che viene data dignità di approvazione delle leggi su alcuni argomenti specifici al parlamento, quando prima questa prerogativa era del consiglio. Con il trattato il parlamento che prima offriva pareri, inizia a decidere insieme al consiglio tanto che si parla di meccanismo di codecisione.
Un’altra novità del Trattato di Lisbona è l'istituzione di una figura all’interno della commissione che assume il ruolo di vicepresidente di commissione che è l’alto commissario per gli affari esteri. Ciò si è reso necessario in quanto vigeva l’esigenza dello sviluppo di una politica estera comune per affrontare le sfide del presente in modo più efficace. L'Alto Rappresentante per gli Affari Esteri collabora strettamente con il Presidente della Commissione e il Presidente del Consiglio europeo, ma ha anche un mandato autonomo per sviluppare la propria agenda. Sebbene la sua figura possa essere considerata una sintesi, questo non necessariamente indebolisce il suo ruolo, dal momento che prima del Trattato mancava proprio una figura di questo genere.
La Commissione europea, pur non essendo un organo di governo nel senso tradizionale, svolge un ruolo centrale nell'ambito legislativo dell'Unione europea. Detiene l'iniziativa legislativa esclusiva, il che significa che ha il potere di proporre nuove leggi e normative, le quali vengono poi valutate e approvate dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell'Unione europea.
È interessante notare che, nel corso degli anni, così come la figura della Presidenza del Consiglio europeo è stata rafforzata, anche quella del Presidente della Commissione europea ha subito un processo di consolidamento. L'autorevolezza del Presidente riveste un'importanza fondamentale e ci sono stati casi in cui presidenti dalla leadership decisa hanno saputo influenzare i processi decisionali dell'UE.
Le materie di competenza
Le competenze nell'Unione europea sono suddivise in diverse categorie in base alla materia trattata. Alcune materie sono di competenza esclusiva dell'UE, altre sono di competenza condivisa (o concorrente) tra l'UE e gli Stati membri, mentre altre ancora sono di competenza esclusiva degli Stati nazionali.
Le materie di competenza esclusiva dell'UE riguardano principalmente il funzionamento del mercato interno, come la circolazione delle merci, la concorrenza, le dogane e l'agricoltura. Mentre, nei settori come l'energia, i trasporti, le libertà civili e le politiche regionali le competenze sono condivise. In alcuni ambiti, come istruzione, welfare e difesa, l'UE ha competenze di indirizzo ma non di decisione. Ad esempio, riguardo al salario minimo, l'UE può fornire indicazioni e obiettivi, ma non avendo capacità coercitive non ha potuto legiferare.
Ci sono settori, invece, in cui le competenze sono esclusive degli Stati nazionali, come le politiche fiscali. Ogni paese ha il diritto di determinare le proprie regole fiscali in base alle proprie esigenze e sensibilità politiche o di bilancio. Tuttavia, queste politiche nazionali devono operare entro un framework di regole economiche e fiscali stabilite dall'UE, che definisce gli obiettivi da raggiungere. Gli Stati membri hanno una certa autonomia nel decidere come raggiungere tali obiettivi, a meno che le politiche adottate non compromettano il funzionamento del mercato interno o dell'Unione nel suo complesso.
In alcuni casi, come nel caso della Grecia, possono essere attivati meccanismi specifici, come raccomandazioni vincolanti, per garantire il rispetto delle regole stabilite dall'UE.