Patto di stabilità e MES, fra farsa e realtà
Quelle su MES e riforma del Patto di Stabilità e crescita e MES sono state due brutte storie di propaganda e interessi particolari incompatibili con l’interesse nazionale. I protagonisti, forse per incompetenza, forse per malafede, più probabilmente per un micidiale mix delle due componenti hanno offerto alla stampa e ai partner europei uno spettacolo di pessimo gusto che potrebbe avere serie conseguenze sulla credibilità del Paese.
I due dossier tuttavia sono ancora aperti. Nel prosieguo di questo post spiegherò il perché. E’ utile, intanto, capire in cosa consiste il nuovo Patto di Stabilità e quali sono le regole che possono avere il maggior impatto sulle finanze pubbliche e, di conseguenza, le scelte di politica fiscale a cui saranno chiamati questo governo e i successivi.
Per comprendere il funzionamento delle regole europee, sia quelle vecchie che quelle riformate, è indispensabile una legenda che chiarisca il significato dei termini.
Accreditamento/indebitamento: è il risultato algebrico delle entrate totali meno le spese totali; quando le entrate sono superiori alle spese si ha un avanzo, quando le spese sono superiori alle entrate si ha un disavanzo (deficit)
Disavanzo strutturale: è il risultato della stessa operazione al netto degli effetti del ciclo sulla finanza pubblica e delle misure una tantum; ovvero, dall’operazione vengono scorporati i disavanzi (o gli avanzi) derivanti dalla congiuntura economica.
Avanzo/disavanzo primario: è il risultato di entrate meno spese al netto della spesa per interessi sul debito.
Ciclo economico: può essere espansivo (crescita generalizzata delle attività economiche) o recessivo (si pensi al Covid o al rallentamento dovuto a shock inflazionistici).
PIL potenziale: è il valore aggiunto generato da un sistema economico utilizzando in modo ottimale i fattori della produzione; si calcola dal lato della produzione secondo la formula Cobb-Douglas
PIL reale: è il prodotto interno lordo generato dal sistema economico
Output gap: è la differenza fra Pil potenziale e Pil reale nell’unità di tempo T
Debito pubblico: è la somma dei fabbisogni di cassa cumulati dalle amministrazioni pubbliche; il suo rapporto con il Pil è indicatore della sostenibilità delle finanze pubbliche
Obiettivo di Medio termine: è l’obiettivo di riduzione del rapporto debito/pil in un arco di tempo definito.
Braccio preventivo: è la procedura di sorveglianza degli andamenti di finanza pubblica
Braccio correttivo: è la procedura di correzione degli andamenti di finanza pubblica in caso di squilibri rispetto agli obiettivi di convergenza
Nella precedente versione del Patto di Stabilità i Paesi con un rapporto debito pil superiore al 60% avrebbero dovuto ridurre il loro rapporto di 1/20 l’anno per 20 anni. Poiché il ciclo economico può essere favorevole o sfavorevole, e onde evitare l’assunzione di misure fiscali pro cicliche, erano stati adottati dei temperamenti che consentissero di tener conto degli effetti del ciclo o delle cd. misure rilevanti e di conseguenza rendere più morbida la traiettoria di avvicinamento all’obiettivo di debito.
Il disavanzo (di competenza) viene coperto da emissione di debito (per cassa), dunque per ridurre il debito è necessario ridurre il disavanzo. A questi fini era stato individuato il disavanzo strutturale. Dunque la regola del debito si applicava mediante riduzione del disavanzo strutturale nella misura dello 0,5% annuo, fatto salvo il limite assoluto del 3%; in questo modo veniva soddisfatto l’obiettivo di medio termine. Inoltre, poiché le economie sono soggette ai cicli, l’obiettivo poteva essere considerato soddisfatto sia che la riduzione del disavanzo fosse stata ottenuta nei 3 anni precedenti il periodo di osservazione (backward looking), sia se fosse stata ottenuta nel triennio successivo (forward looking). L’Italia non ha mai soddisfatto la regola in backward looking e mai soddisfatto la regola forward looking. La circostanza che, pur entrando 3 volte in procedura d’infrazione, non sia stata mai sanzionata è dovuta alla difficoltà di calcolare puntualmente il ciclo economico e i suoi effetti sulla finanza pubblica, dunque l’output gap come differenza fra capacità produttiva del sistema economico e sua effettiva crescita . Di volta in volta i ministri delle finanze e i tecnici del MEF sono riusciti nelle loro negoziazioni con la Commissione in sede di presentazione del Draft Budgetary Plan a far passare traiettorie di riduzione del debito più blande dell’atteso.
In qualche modo, l’abbiamo scritto molte volte su queste pagine, l’output gap ha permesso all’Italia (e agli altri Paesi europei) di sfruttare margini di flessibilità non dichiarati.
In seguito alla pandemia da Covid, e alla conseguente riduzione del prodotto interno lordo, la Commissione europea attivò il 20 marzo 2020 la General Escape Clause ai sensi degli artt. 5, 6 e 9 del regolamento 1466/97 (relativo al cd. braccio preventivo) e gli artt. 3 e 5 del regolamento 1467/97 (cd. braccio correttivo).
In entrambi i regolamenti sono contenute sia clausole di mitigazione della correzione, sia le clausole di sospensione del Patto.
Durante il covid l’applicazione delle clausole ha consentito ai Paesi europei di fare disavanzi importanti (-9,7% 2020, -9% 2021, -8% 2022) coperti dal debito pubblico (+162 miliardi 2020, +105 2021, +85 2022).
Terminati gli effetti della pandemia era normale si ritornasse all’applicazione del Patto di Stabilità.
IL NUOVO PATTO DI STABILITA’
Gli interessi di revisione del Patto, individuato all’interno dell’Ecofin in sede di Consiglio Europeo, sono stati rivolti a 2 aspetti del vecchio patto: l’output gap e la traiettoria tecnica di riduzione del rapporto debito Pil.
Del primo abbiamo già detto che il suo calcolo è stato via via considerato difficile e per molti poco comprensibile. Sebbene abbia permesso deviazioni dagli obiettivi (flessibilità) è stato considerato quasi unanimemente una complicazione aggiuntiva all’interno di un quadro di norme per forza di cose non semplice.
Per il secondo (la traiettoria di riduzione del debito) è stato considerato che le diverse condizioni di partenza (i.e. rapporto debito Pil 140% dell’Italia e 112% Francia) avrebbero comportato aggiustamenti differenziati e in alcuni casi, come per l’Italia, troppo profondi. Non è questa la sede per esprimere un giudizio su queste considerazioni (sebbene il lettore presumo sappia qual è la posizione dello scrivente sugli aggiustamenti), tuttavia i percorsi di riduzione del debito differenziati per Paese hanno un senso logico.
Il compromesso trovato dai ministri delle finanze è stato quello del doppio obiettivo di medio termine in un arco temporale differenziato e allungato: dai precedenti 3 anni a 4 o 7.
Se col vecchio Patto l’aggiustamento passava attraverso la riduzione del deficit strutturale, col nuovo i parametri sono di volta in volta concordati con la Commissione. L’aggiustamento può avvenire in 4 anni oppure, in presenza di riforme che si collochino all’interno del framework di priorità stabilite dalla commissione (i.e. transizione ecologica), in 7 anni.
I Paesi sono stati divisi in 3 categorie: quelli con rapporto debito Pil inferiore al 60% che, ovviamente, non necessitano di aggiustamenti macroeconomici (ma che comunque devono concordare con la commissione i piani fiscali pluriennali; i Paesi con rapporto debito Pil fra il 60% e il 90%; i Paesi con rapporto debito Pil superiore al 90%.
I secondi devono garantire una riduzione del rapporto dell’0,4% all’anno; i terzi devono impegnarsi alla riduzione del rapporto debito Pil di 1 punto all’anno. Va da sé che l’obiettivo non deve essere ottenuto necessariamente ogni anno bensì alla fine del periodo (4 o 7 anni).
L’altra differenza, quella senza dubbio più rilevante, è la sostituzione del parametro del deficit strutturale con quello della spesa netta. E’ su questo punto che le discussioni più aspre si sono concentrate.
Abbiamo detto che la riduzione del debito passa attraverso il contenimento dei disavanzi; i disavanzi sono la differenza negativa fra le entrate e le uscite.
Nella versione approvata il 20 dicembre, la spesa netta è definita come la spesa al netto degli interessi sul debito contratto per gli investimenti in transizione energetica, transizione digitale e difesa. Le 3 branche di spesa sono quelle alimentate tanto dalla spesa autonoma di uno Stato attuata mediante le politiche fiscali interne, quanto quella derivante dagli impegni europei previsti dal PNRR e dagli altri fondi comunitari come il React EU. Gli Interessi pagati sul debito contratto per queste 3 voci non saranno considerati ai fini dell’individuazione della spesa netta. Tale esclusione vale solo per gli esercizi 2025 2026 e 2027, più o meno coincidenti col periodo di attuazione del PNRR.
La Germania, mal fidandosi del rispetto del Patto (dal 1997 al 2019 ci sono state in EU 116 violazioni) ha voluto una clausola di salvaguardia: per i Paesi con rapporto debito/pil superiore al 90% l’aggiustamento deve portare comunque il deficit strutturale all’1,5% (2% per i Paesi fra 60 e 90%).
A quanto corrisponda l’aggiustamento strutturale in termini di riduzione del debito è difficile dirlo. Sulla stampa (Fubini per Corriere) si legge che corrisponde allo 0,4% se il percorso concordato è pari a 4 anni e 0,25% se il percorso è pari a 7 anni. Per ora non possiamo confermare queste cifre perché quando si parla di disavanzo in termini di deficit strutturale il calcolo passa necessariamente attraverso quello del pil potenziale, ragion per cui l’output gap ( o qualunque altro parametro corrispondente) estromesso dalla porta probabilmente rientrerà dalla finestra. L’accordo raggiunto dovrà tener conto di questo aspetto e per questa ragione sostengo che il nuovo Patto è ancora incompleto e il dossier ancora aperto; tanto è vero che la Commissione confida di chiudere il regolamento non prima della primavera 2024.
La deviazione massima consentita (flessibilità) all’interno del braccio correttivo è 0,3% annua e 0,6% cumulata.
Il MES all’interno delle norme sulla stabilità Finanziaria
Mentre sul Patto di stabilità si è trovata una fragile convergenza, sulla ratifica della riforma del MES l’Italia, unica su 20 Paesi dell’eurozona, ha deciso con voto parlamentare di non ratificare. Il MES, trattato intergovernativo pienamente in vigore, resta com’era stato concordato firmato e ratificato fra il 2011 e il 2012.
Il Punto 4 del Considerando del Trattato istitutivo del MES, inserisce il Meccanismo all’interno del quadro di sorveglianza macroeconomica istituito dal Patto di Stabilità. Nei regolamenti e nelle linee guida per l’assistenza finanziaria è stabilita la collaborazione con la Commissione europea e con la BCE. Il Consiglio dei Governatori interloquisce con la Commissione nel giudizio sulla sostenibilità del debito del Paese richiedente assistenza finanziaria sia ai fini dell’erogazione della linea precauzionale sia di quella rafforzata. Dunque il MES, pur dotato di autonomia giuridica, è a tutti gli effetti una delle funzioni operative previste dal funzionamento europeo. Le discettazioni sulla terzietà, e quindi sulla natura privatistico-affaristica del Fondo rispetto alla sovranità dei Paesi euro-membri. non hanno alcun fondamento.
Il testo della riforma rafforzava il coordinamento del MES all’interno del quadro normativo europeo, aggiungendo, unica vera e sostanziale novità, la possibilità per il MES di sostenere il Fondo Europeo di Risoluzione bancaria (SRF). In caso di insufficienza della dotazione del fondo, alimentato dai versamenti delle banche aderenti all’eurosistema, il MES sarebbe potuto intervenire mediante l’emissione di titoli sul mercato per finanziare la ricapitalizzazione delle banche in crisi e scongiurare l’effetto contagio. Questo tipo di intervento non è nuovo. Il MES era già intervenuto a sostegno del settore bancario spagnolo nel 2012 (ca. 41 miliardi di euro) e, parzialmente, a sostegno di quello cipriota nel 2013 (7,8 miliardi di cui 1,5 a favore della ricapitalizzazione delle banche).
Renderlo strutturale, il braccio finanziario dell’SRF, avrebbe rafforzato la capacità del sistema di far fronte a crisi potenzialmente pericolose. Rigettare questa possibilità è stato sciocco e autolesionistico.
Ma non è detto che la partita sia chiusa. Come per il Patto di stabilità c’è la necessità di completare la definizione delle norme di sorveglianza e monitoraggio, allo stesso modo di MES si tornerà a discutere partendo da un testo di riforma parzialmente rivisitato.
Foto freestocks.org* / Pexel