A seguito dell’assalto al Campidoglio da parte dei sostenitori del Presidente americano uscente Donald Trump, su incitazione di quest’ultimo, si sta facendo un gran discutere del 25º Emendamento alla Costituzione americana.
Complice forse l’inesistenza di una pagina di Wikipedia italiana dedicata all’argomento, sui quotidiani italiani si sono lette le opinioni più bizzarre sul tema[1].
È il caso di fare chiarezza, non prima di aver premesso che lo scopo di questo articolo è meramente divulgativo e non invece scientifico-giuridico.
CHE COS’È IL 25º EMENDAMENTO?
Si tratta di una disposizione normativa approvata nel 1967, sulla scia dell’omicidio Kennedy, con l’obiettivo di colmare le lacune dell’Articolo II, Sezione Prima, Sesta clausola il quale prevede, in breve, che: «In caso di rimozione del Presidente dall'ufficio o di sua morte, dimissioni o incapacità ad esercitare i poteri e i doveri del detto Ufficio, questo passerà al Vice presidente […]»[2]
Stante la generalità di questa disposizione, nel corso della storia si è reso necessario intervenire con un emendamento alla Costituzione che chiarisse il procedimento da seguire nel caso si fosse verificata una delle eventualità sopra previste.
Il 25º Emendamento si compone di 4 Sezioni, delle quali solo le ultime due rivestono un interesse specifico nel caso di Donald Trump. Parlare di 25º Emendamento come di un unicum normativo omogeneo è dunque sbagliato e non distinguere tra le singole sezioni non fa altro che aumentare la confusione sull’argomento.
È anche il caso di chiarire da subito che a differenza dell’impeachment, il 25º Emendamento non è un rimedio contro gli illeciti commessi dal Presidente in carica.
LA SEZIONE TERZA (E DEL PERCHÈ È INUTILE PARLARNE).
La Sezione Terza disciplina il trasferimento volontario dell’autorità presidenziale da parte del Presidente degli Stati Uniti al Vicepresidente in caso di inabilità temporanea ad esercitare i poteri e i doveri dell’ufficio. La procedura prevede che il Presidente degli Stati Uniti invii «una dichiarazione scritta» al Presidente pro tempore del Senato e allo Speaker della Camera dei Rappresentanti con la quale afferma «che egli è incapace ad esercitare i poteri e i doveri del suo ufficio». Il Vicepresidente eserciterà le funzioni spettanti al Presidente degli Stati Uniti fino a che quest’ultimo non trasmetta agli stessi organi di prima «una dichiarazione scritta» con la quale afferma di essere tornato in possesso delle sue capacità.
Si tratta dell’unica Sezione del 25º Emendamento ad aver avuto applicazioni in passato: in particolare, la norma fu invocata in due occasioni in cui il Presidente degli Stati Uniti (George W. Bush nel 2002 e poi nel 2007) dovette sopportare complessi interventi chirurgici, che avrebbero richiesto l’anestesia totale. Con buona pace di Repubblica, Ronald Reagan non ha mai invocato formalmente la Terza Sezione del 25º Emendamento quando nel 1985 dovette sottoporsi ad un complicato intervento chirurgico per la rimozione di una formazione cancerogena[3]: questo benché parte della dottrina costituzionale americana ritenga che sostanzialmente sia stata seguita la procedura della Terza Sezione.
Dal momento che Donald Trump non ha alcuna intenzione di lasciare il suo ufficio volontariamente non si vede il senso di continuare a fare paragoni con le situazioni sopra descritte.
CHI PUÒ DECIDERE SE IL PRESIDENTE È INCAPACE DI ESERCITARE LE FUNZIONI.
La Sezione Quarta disciplina il trasferimento forzoso dell’autorità presidenziale del Presidente degli Stati Uniti, nel caso in cui il Vice Presidente e «una maggioranza
- o dei funzionari principali in ciascuno dei Dipartimenti dell'esecutivo»
- o «di un altro corpo che il Congresso può indicare con una legge;
trasmettano al Presidente pro tempore del Senato ed allo Speaker della Camera dei Rappresentanti una loro dichiarazione scritta che il Presidente è incapace ad esercitare i poteri e i doveri del suo ufficio». In questo modo «il Vice Presidente assumerà immediatamente l'incarico quale Presidente facente funzioni».
A complicare le cose è anche la mancanza di una definizione legislativa di «incapacità» all’esercizio della funzione presidenziale. Sarebbe del resto troppo limitante pensare che il termine abbia una connotazione puramente medica e che dunque l’incapacità potrebbe essere invocata legittimamente solo in caso di comprovata patologia mentale: che il Presidente degli Stati Uniti sia capace di intendere e di volere pare una condizione necessaria ma non sufficiente per concludere che sia idoneo ad esercitare le funzioni del suo ufficio.
Dal momento che, ad oggi, il Congresso non ha approvato una legge istitutiva di un «altro corpo», solo il Vicepresidente (ad oggi, Mike Pence) e la maggioranza dei funzionari principali in ciascuno dei Dipartimenti dell’esecutivo (che sono quindici) possono procedere ai sensi della Sezione Quarta.
La Sezione Quarta non è mai stata applicata in passato. Nemmeno quando nel 1981 il Presidente Ronald Reagan subì un tentato omicidio, che richiese un intervento chirurgico di breve durata.
IL PROBLEMA DELLA MAGGIORANZA.
Se la situazione non fosse già abbastanza complessa, si aggiunge un ulteriore problema. Quattro dei quindici Dipartimenti dell’Esecutivo al momento sono retti da Segretari «facenti funzione» (acting Secretaries), perché non ancora approvati dal Senato[4]. Il loro voto conterebbe? La questione è controversa: mentre alcuni giuristi propendono per una risposta affermativa[5], altri ritengono che ciò non sia possibile[6].
COSA POTREBBE FARE TRUMP (IN TEORIA) SE DOVESSE ESSERE DICHIARATO INCAPACE?
La Sezione Quarta del 25º Emendamento si preoccupa altresì di disciplinare il caso in cui il Presidente ritenga di essere stato ingiustamente rimosso dal suo ufficio. È solo il caso di ricordare che non esiste una definizione legislativa di incapacità all’esercizio delle funzioni presidenziali.
Il Presedente dichiarato incapace, infatti, può trasmettere «al Presidente pro tempore del Senato ed allo Speaker della Camera dei Rappresentanti una sua dichiarazione scritta che non vi è alcuna inabilitazione».
In questo caso, il Vicepresidente e la maggioranza dei funzionari di cui sopra avrebbero quattro giorni per trasmettere al Presidente del Senato e alla Speaker della Camera un’altra dichiarazione con la quale confermano la loro valutazione circa l’incapacità del Presidente. A quel punto, la palla passerebbe al Congresso che, anche se non in sessione, dovrebbe riunirsi entro quarantotto ore e decidere entro 21 giorni «coi due terzi dei voti di entrambe le Camere che il Presidente non è in grado di esercitare i poteri e i doveri del suo ufficio. Se ciò avvenisse, «il Vice Presidente continuerà ad esercitare gli stessi come Presidente facente funzioni» fino al termine del mandato presidenziale.
Al contrario, il Presidente riprenderebbe ad esercitare le sue funzioni se:
- il Vicepresidente e la maggioranza dei funzionari non presentassero entro i 4 giorni suddetti una dichiarazione al Presidente del Senato e allo Speaker della Camera
- il Congresso non decidesse entro i 21 giorni suddetti sull’incapacità del Presidente
- Il Congresso non raggiungesse la maggioranza dei due terzi dei voti in entrambe le camere sull’incapacità del Presidente.
Dato che mancano circa due settimane al termine dell’attuale mandato presidenziale, è assai improbabile che quanto descritto nell’ultimo paragrafo possa accadere.
Donald Trump, eventualmente dichiarato incapace, potrebbe anche tentare la via legale e arrivare a contestare la sua incapacità davanti alla Corte suprema. Tralasciando gli eventuali problemi relativi alla legittimazione ad agire in giudizio, è assai improbabile che la Corte suprema non dismetta il caso, richiamando la sua bicentenaria giurisprudenza sull’irricevibilità delle «political questions»[7].
UNA CONSIDERAZIONE FINALE.
Con questo breve contributo ho voluto dimostrare come il procedimento ai sensi del 25º emendamento sia tutt’altro che semplice e scontato, richiedendo non solo convergenze politiche inusitate ma anche la risoluzione di questioni giuridiche ancora del tutto aperte. Solo la storia ci potrà dire come tutto questo finirà.
[1] A solo titolo esemplificativo, qui l’articolo di Repubblica che confonde la Terza Sezione con la Quarta Sezione del 25º Emendamento.
[2] La traduzione della Costituzione e degli emendamenti è tratta dal sito: http://www.dircost.unito.it/cs/docs/stati%20uniti%201787.htm.
[3] A tal proposito basti qui richiamare il passaggio della Lettera del 13 luglio 1985 di Reagan ai Presidenti di Camera e Senato in cui afferma: «I do not believe that the drafters of this amendment intended its application to situations such as the instant one»
[4] Quella di procedere attraverso la nomina di acting secretaries è stata una delle scelte di politica governativa più discusse dell’amministrazione Trump. Vedi ad es: https://www.npr.org/2020/03/09/813577462/how-trump-has-filled-high-level-jobs-without-senate-confirmation
[5]https://law.yale.edu/sites/default/files/area/clinic/document/mn082208_ls_readerguide_interior_final.pdf Pagina 13
[6] Intervista al costituzionalista Brian C. Kalt slate.com/news-and-politics/2021/01/25th-amendment-trump-impeachment-pence.html